sorğu
Azərbaycan ərazisində mövcud olmuş dövlətlərdə yerli özünüidarə sistemi müxtəlif səviyyədə fəaliyyət göstərmişdir. Hətta ən qatı mütləq monarxiya zamanlarında da özünüidarənin müəyyən elementləri təzahür etmişdir.
Azərbaycanda qədim dövrlərdən başlayaraq XIX əsrin sonlarına qədər yerli özünüidarəetmənin təşkilində şərq ənənələrinə (vahid hakimiyyətə) üstünlük verilmişdir.
Azərbaycan ərazisində özünüidarəçilik sistemi əsasən şəhərlərdə mövcud olmuşdur. Məsələn, Arşaqilər dövründə özünüidarə sistemi mövcud olan alban şəhərlərini qeyd etmək olar. ərəb xilafəti zamanı Dərbənd azad şəhər statusuna malik olmuş, şəhər nizamnamə əsasında idarə edilmiş, hərbi təhlükəsizliyi təmin edən hərbi hissələr xəzinədən əməkhaqqı almamış, yerli ehtiyatlar hesabına saxlanmışlar.
O dövrlərdə milli şərait özünütəşəkkülün spesifik formasını - icmaları yaratmışdı. icmaların ali orqanları icma yığıncaqları olmuşdur. icma yıgıncaqlarının səlahiyyətlərinə torpaqların bölünməsi, kənd ağsaqqallarının seçilməsi, ümumi icma xərcləri üçün vəsait toplanması, qarşılıqlı yardım təşkil etmək, az təhlükəli cinayətlərə baxmaq, mülki və ailə münasibətlərini tənzimləmək, icma vergiləri yığmaq, icma ərazisində abadlıq işləri görmək və s. daxil idi.
Özünüidarə sistemi sonrakı dövrlərdə, eləcə də Səfəvilər dövründə də mövcud olmuşdur. Bəzən mərkəzi hakimiyyət şəhər özünüidarəsini saxlamaq məcburiyyətində qalmışdır.
şəhərlərin tayfa əyanlarından tam asılılığı şəraitində Qərbi Avropanın inkişaf etmiş feodalizm dövrü şəhərlərinə xas olan özünüidarə sistemi burada təşəkkül tapa bilməmişdir. Lakin qeyd etmək lazımdır ki, XVI əsrdə Azərbaycanın bəzi şəhərlərində özünüidarə elementləri mövcud olmuşdur. Məsələn, Təbrizdə yerli şəhər əyanları, şiə ruhaniləri və hətta sənətkar təşkilatlarının yuxarı təbəqəsindən olan şəxslər nəzərə çarpacaq nüfuza malik olmuşlar. 1571-1573-cü illərin Təbriz üsyanı sübut etdi ki, şəhərlər bəzən əyanların ağır zülmünə qarşı mübarizə apara bilirdilər. Tayfa əmirlərinin ixtiyarına verilməmiş Ordubad şəhərində də özünüidarə elementləri gözə çarpırdı.
Azərbaycanın xanlıqlar dövründə özünüidarə elementləri bu və ya digər formada yenə də şəhərlər üçün xarakterik olmuşdur. şəhər idarəçiliyi qarışıq sistemə malik idi. Bir tərəfdən xanı təmsil edən ağsaqqal – şəhər bəyi və digər bürokratlar idarəçiliyi həyata keçirirdilərsə, digər tərəfdən, ustabaşıların rəhbərlik etdiyi şəhər sənətkar (əsnaf) təşkilatlarının da iştirakı diqqəti cəlb edirdi. Lakin ustabaşıların nüfuz dairələri öz təşkilatları çərçivəsində məhdudlaşırdı. Onlar yalnız sənətkarların inzibati, maliyyə, mülki məhkəmə məsələlərinə baxırdılar.
Azərbaycanda şəhər özünüidarəsinin yeni mərhələsi kimi XIX əsrin II yarısı qeyd edilməlidir. Azərbaycanı işğal altına alan Rusiya şəhərlərdə məcburən müəyyən islahatlar keçirir. şəhər islahatının 1864-cü ildə tərtib olunmuş ilkin layihəsi çar dövlət aparatının müxtəlif bürokratik məhkəmələrindəki çoxsaylı müzakirələrin nəticəsində mühüm dəyişikliklərə məruz qalmışdır. şəhər əsasnaməsi 1872-ci il iyunun 16-da təsdiq olundu. əvvəlcə o, ancaq Rusiyanın daxili quberniyalarında tətbiq edildi. Cənubi Qafqazın digər rayonlarında olduğu kimi, Azərbaycanda da bir çox şəhərlər xeyli böyüməsinə, əhalisinin sayının artmasına baxmayaraq, polis idarələrinin ixtiyarında qalmaqda davam edirdi. O dövrə kimi “yerli əhalinin kifayət qədər inkişaf etmədiyini” bəhanə gətirərək şəhərlərin idarəsini polisin əlində saxlamaq, şəhər dumalarını isə polisin yanında məşvərətçi orqan kimi yaratmaq təklif edilirdi.
şəhər özünüidarə orqanları həddən artıq məhdud səlahiyyətə malik idi. Bu səlahiyyət şəhər vergi və rüsumlarını qoymaq, bazarları açmaq, şəhərin sanitariya vəziyyətini təmin etmək, yanğınlarla mübarizə və s. səlahiyyətlərdən kənara çıxmırdı.
şəhər islahatını keçirmək zərurəti qarşısında qalan çar hökuməti şəhər özünüidarə orqanlarını real hakimiyyətdən məhrum etmək üçün təkcə şəhər özünüidarə orqanlarının səlahiyyətlərini məhdudlaşdırmaq və onların üzərində inzibati nəzarət qoymaqla deyil, həm də “əlverişli” tərkibi təmin edən seçki sisteminin tətbiqi ilə də əldə olunurdu. Həmin sistem fəhlələri də seçkilərdən kənarda saxlayırdı.
Seçkilərdə iştirak etmək hüququ ancaq müəyyən əmlak senzinə malik olanlara və şəhər vergilərini ödəyənlərə, yəni ev sahiblərinə, tacirlərə, fabrik və zavod sahiblərinə verilirdi. Xüsusi şəxslərdən başqa vergiləri ödəyən idarələr, müəssisələr, cəmiyyətlər, şirkətlər, monastırlar, kilsələr də seçki hüququndan istifadə edirdilər.
şəhər dumasının icraedici orqanı şəhər qlavası (bələdiyyə idarəsinin başçısı) və onun başçılıq etdiyi bələdiyyə idarəsi idi. Onların seçkisi ikiqat səsvermə yolu ilə keçirilirdi. Birinci səsvermə zamanı namizədlərin irəli sürülməsi, ikinci səsvermə isə konkret şəxslərin seçilməsi məqsədini güdürdü. Bələdiyyə idarəsinin tərkibi qubernator tərəfindən təsdiq olunmalı idi. Seçilmiş şəxslər təsdiq edilmədiyi təqdirdə boş vəzifələri qubernator və ya daxili işlər nazirinin təyin etdiyi adamlar tuturdular.
Bütün nöqsanlarına baxmayaraq, 1870-ci il şəhər əsasnaməsi hər halda mütərəqqi addım idi. Lakin 1870-ci il şəhər əsasnaməsi əsasında tətbiq olunan, hətta məhdud və yarımçıq şəhər özünüidarəsi belə burjuaziyanın özünün toxunulmaz hüquqlarına qarışması ilə barışmaq istəməyən zadəganları qıcıqlandırırdı. 1892-ci ildə III Aleksandr şəhər özünüidarə orqanlarının onsuz da məhdud olan hüquqlarını daha da məhdudlaşdıran və şəhərlərin bu idarədə iştirakını xeyli ixtisara salan yeni şəhər əsasnaməsini təsdiq edir.
1892-ci il şəhər əsasnaməsinə görə, qubernatorun şəhərin vəzifəli şəxslərini işdən azad etmək də daxil olmaqla, inzibati məsuliyyətə cəlb etməyə qədər bütün şəhər özünüidarə işlərinə qarışmaq hüququ genişləndirildi. şəhər dumasının, hətta şəhər idarəsinin icra orqanları üçün göstərişləri, şəhər əmlakının idarə olunması qaydaları və s. sənədlər belə ancaq qubernator təsdiq etdikdən sonra qüvvəyə minə bilərdi.
Yeni şəhər əsasnaməsi quberniya və iri qəza şəhərlərində tətbiq edilən ictimai idarələrlə yanaşı, kiçik şəhərlərdə sadələşdirilmiş şəhər idarəsinin təşkilini nəzərdə tuturdu. Belə şəhərlərdə şəhər dumasının əvəzinə 12-15 nəfərlik şəhər müvəkkilləri təsis olunurdu. şəhər rəisi başda olmaqla şəhər bələdiyyə idarəsinin əvəzinə icra orqanı – özünüidarəsi bir və ya iki köməkçisi olan şəhər starostası idi. Sadələşdirilmiş şəhər ictimai idarəsinin orqanları şəhər dumalarına nisbətən daha məhdud hüquqlara malik idilər.
Gəncədə tam həcmli şəhər özünüidarəsi və Lənkəran, Nuxa, şamaxı, Quba, habelə Azərbaycanın digər bəzi qəza şəhərlərində sadələşdirilmiş ictimai idarələr ancaq 1897-ci ildə tətbiq olundu. Lakin bundan sonra da şəhər idarəsi qəza polis idarələrinin əlində qalmaqda davam edirdi.
Həddən artıq yüksək əmlak senzi və 1892-ci il şəhər əsasnaməsi tərəfindən seçki hüququna qoyulan digər məhdudiyyətlər üzündən seçicilərin sayı kəskin surətdə ixtisara düşdü.
1892-ci il şəhər əsasnaməsi özünüidarə orqanlarının təşkili və fəaliyyətində milli qeyri-bərabərliyi daha da gücləndirdi. Məsələn, Bakı dumasında qeyri-xristian (əsasən azərbaycanlı) qlasnıların sayı qlasnıların ümumi sayının üçdə birinə qədər azaldıldı.
Yüksək əmlak senzi və seçki sisteminin digər məhdudiyyətləri, habelə seçkilərdə yol verilən qanunsuzluqlar üzündən özünüidarə orqanlarına əsasən iri ev sahibləri, sənayeçilər və tacirlər daxil olurdu.
Özünüidarə orqanları iri kapitalist mənafelərini qorumaqla yanaşı, tətillərin yatırılması üçün istifadə olunan polisin və qoşunun saxlanılmasına küllü miqdarda vəsait xərcləyirdi. 90-cı illərin sonunda Gəncədə polisin saxlanılmasına çəkilən illik xərclər 100 min manata bərabər idi. Lənkəranda gəlirlərin üçdə birindən çoxu polisin saxlanılmasına və qoşunların məskunlaşdığı mənzillərə xərclənirdi. Bununla bərabər, abadlıq, təhsil, səhiyyə və mənzil tikintisinə buraxılan vəsait çox az miqdarda idi.
Bakı şəhər özünüidarəsinin səlahiyyəti Bakı sənaye kompleksinin xeyli hissəsinə - mədən, zavod rayonlarına şamil edilmirdi. Bu rayonların və şəhərin özünün demokratik ictimaiyyətinin təkidli tələblərinə baxmayaraq, çar hakimiyyət orqanları və sənayeçilər mədən rayonlarını şəhərin hüdudlarına daxil etməkdən hər vasitə ilə imtina edirdilər. Onlar neft sənayesi işçilərinin şəhər işlərinə təsirindən qorxurdular. Özü də neft sənayeçiləri - kapitalistlər mədən rayonlarına öz malikanələri kimi baxaraq, onu ayrıca inzibati vahid kimi ayırmaq istəyirdilər.
şəhər əsasnamələrinin bütün çatışmazlıqlarına, onun müəlliflərinin mürtəce-müstəmləkəçi ruhuna və məqsədlərinə baxmayaraq, bu islahata müvafiq olaraq yaradılmış şəhər özünüidarə orqanları abadlaşdırma, təhsil, səhiyyə, mədəniyyət və s. sahələrin inkişafında müəyyən müsbət rol oynamışdır.
Azərbaycanda özünəməxsus yerli özünüidarə xalq hakimiyyətinə malik ərazilərdə olmuşdur. Bu özünəməxsusluq Rusiyanın işğal rejimindən sonra da qalmışdı. Məsələn, 1852-ci ildən hərbi idarə üsulu tətbiq edilən Car-Balakən dairəsinin idarə edilməsinin yenə də əvvəlki kimi bir sıra özünəməxsus xüsusiyyətləri var idi. Qafqazda hərbi əməliyyatların başa çatması ilə Car-Balakən dairəsində hərbi idarə “hərbi-xalq” idarə üsulu ilə əvəz edildi. O, Cənubi Qafqaz quberniyalarında qəbul edilmiş mülki idarə üsulundan fərqlənirdi. Burada quberniya idarəsinə bənzər kollegial təsisatlar yox idi. Onların funksiyalarını xeyli dərəcədə canişin dəftərxanaları yerinə yetirirdilər.
şimali Azərbaycanda kənd idarəsi kəndlilərin tabeliyini daha da möhkəmləndirməli, onu polis-mütləqiyyət dövlətindən hərtərəfli asılı vəziyyətə salmalı idi. 1866-cı il avqustun 23-də təsdiq edilmiş “Bakı quberniyasında kənd cəmiyyətləri, onların ictimai idarəsi, dövlət və ictimai mükəlləfiyyətlər haqqında əsasnamə” bu məqsədə xidmət edirdi. Sonuncu əsasnamə 1870-ci ilin aprelində Yelizavetpol quberniyasına da şamil edilirdi.
Bakı quberniyasında cəmi 423, Yelizavetpol quberniyasında isə 325 kənd icması yaradılır. Kənd icmalarının orqanları kənd yığıncaqları və kətxudalar idilər. Kənd yığıncaqlarında yalnız ciddi şəkildə məhdudlaşdırılmış məsələlərə: kənddə vəzifəli şəxslərin seçilməsi, hökm çıxarılması, “ziyankar və pozğun üzvlər”in kənd icmalarından uzaqlaşdırılması, qəyyum və himayədarların təyin edilməsi və s. məsələlərə baxıla bilərdi.
Kənd inzibati orqanlarının seçkili olmasını tətbiq edən hökumət kətxudaların qubernator tərəfindən təsdiq edilməsi tələbini irəli sürürdü. Kətxudaya polis hüquqları verilirdi.
Hökumət orqanları kənd icmalarında siyasi “sakitliyin” bərqərar olması üçün böyük canfəşanlıq göstərir, azacıq şübhələndikdə onları kətxuda seçmək hüququndan məhrum edirdi. Yalnız 1870-ci ildən 1888-ci ilə qədər təkcə Bakı quberniyasının 65 icması kətxuda seçmək hüququndan məhrum olunmuşdu. 1877-ci il Zaqatala dairəsində güclənməkdə olan kəndli çıxışları ilə əlaqədar bütün kənd icmalarında kətxudaların və onların köməkçilərinin seçilməsi ləğv edilmiş və burada kənd icmalarının məmurları XIX yüzilliyin sonuna qədər dairə rəisi tərəfindən təyin olunurdu.
Kənd icmalarının idarə olunması haqqında əsasnamələr kəndliləri bəylərin məhkəmə və polis özbaşınalığından xilas etdiyindən və kənddə vəzifəli şəxslərin seçkili olmasını təmin etdiyindən müəyyən obyektiv, mütərəqqi əhəmiyyətə malik idi. Lakin bu əsasnamələrdən sonra da bəylər kənd hakimiyyəti orqanlarına təsir göstərə bilərdilər. Lakin onlar, təbii ki, kəndlilər üzərində əvvəlki hökmranlıqlarını itirmişdilər.
Seçki sistemini həyata keçirən “əsasnamə” çar müstəmləkəçilərinin iradəsindən asılı olmayaraq kəndlilərin şüurunu müəyyən dərəcədə fəallaşdırırdı, onların çoxəsrlik ətalətdən xilas olmasına, feodalların hakimiyyətinin “əbədiliyinə” olan inamlarının sarsılmasına yardım edirdi.
Azərbaycanın Rusiyanın işğalı altında olduğu dövrdə özünüidarə sistemində yerli əhaliyə qarşı ciddi ayrı-seçkilik də özünü büruzə verirdi. Hələ 1892-ci ildə tətbiq edilmiş “şəhər əsasnaməsi” şəhər idarə orqanlarına qubernator nəzarətini xeyli gücləndirmiş, şirkət və idarələrin, birinci və ikinci dərəcə ticarət-sənaye gildiya sahiblərinin seçki hüququnu saxlamışdı.
“şəhər əsasnaməsi”nin 44-cü maddəsinə əsasən müsəlmanların özünüidarə orqanlarında iştirakı məhdudlaşdırılırdı. Azərbaycanda müsəlmanların hüququnu məhdudlaşdıran hökumət tədbirləri Bakı şəhər özünüidarəsində daha kəskin idi. Məsələn, 1902-1905-ci illərdə Bakı şəhər dumasına seçilmiş qlasnılardan cəmi 23 nəfəri – yarıdan azı azərbaycanlı idi. Yalnız 1905-1907-ci illər inqilabi hadisələri dövründə ictimaiyyətin təzyiqi nəticəsində Qafqaz canişini güzəştə getməli oldu və 1907-1911-ci illərdəki seçkilər zamanı qlasnıların 45 nəfəri (bütün deputatların 57,7%-i) azərbaycanlı oldu. Onların 33%-ni alimlər, mühəndislər, həkimlər, hüquqşünaslar, jurnalistlər və müəllimlərdən ibarət milli ziyalılar təşkil edirdi.
şəhər özünüidarəsinin əsası qoyulduqdan 1911-1915-ci illər seçkisinə qədər H. Z. Tağıyev onun ən fəal nümayəndələrindən biri idi. Lakin azərbaycanlılar şəhər rəisi vəzifəsinə buraxılmırdılar. Yalnız Kamil bəy Səfərəliyev qısa müddətdə (1905 – 1907-ci illər ərzində) Bakı şəhər başçısı vəzifəsini icra etmişdir.
Gəncə və şuşa şəhərlərində də ictimai özünüidarə (duma və idarə) mövcud idi. “şəhər əsasnaməsi” Gəncədə 1894-cü ildə tətbiq edilmişdi. 1917-ci ilə qədər Gəncə dumasında azərbaycanlı qlasnılar üstünlük təşkil etmişdir. Bakıdan fərqli olaraq Gəncə şəhər ictimai özünüidarəsinə əsasən azərbaycanlı ziyalı nümayəndələri başçılıq etmişlər. 1898-ci ildə şuşada özünüidarə yaradılmış, 1904-1907-ci illərdə Cavad bəy Səfərəlibəyov şəhər başçısı olmuşdu.
“şəhər əsasnaməsi”nə görə quberniya mərkəzlərindəki idarədən fərqli olaraq, vəsaiti az olan, ticarəti zəif inkişaf edən şəhərlərdə daha sadə özünüidarə sistemi tətbiq edilirdi, yəni 12-15 nəfərdən ibarət şəhər müvəkkilləri yığıncağı yaradılır, şəhərləri isə ya bir, ya da iki köməkçi ilə ağsaqqal idarə edirdi. Quba, şamaxı, Nuxa, Lənkəran, Naxçıvan, Ordubadda da bu idarə sistemi tətbiq edilmişdi və müvəkkillərin əksəriyyəti azərbaycanlı idi.
Azərbaycanda qeyd etdiyimiz hakimiyyətin uzunmüddətli tarixi belə qənaət üçün əsas verir ki, xalqımızın özünü idarəçilik ənənələri kifayət qədər zəngin irslə bağlıdır. Müasir dövrün yerli idarəçilik sisteminin formalaşmasında xarici təcrübənin öyrənilməsi nə qədər əhəmiyyətlidirsə, xalqımızın özünüidarə ənənələrinin tədqiqi də bir o qədər əhəmiyyətlidir.
Mehdi Səlimzadə
ədliyyə Nazirliyi Bələdiyyələrlə iş Mərkəzinin rəisi, III dərəcəli dövlət ədliyyə müşaviri
